La Misión de Observación Electoral MOE, ha venido realizando un seguimiento al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, el cual será la hoja de ruta del Gobierno Nacional durante el cuatrienio 2022- 2026. En atención a esto, la MOE presenta las siguientes consideraciones a fin de aportar insumos al debate público que tiene lugar en el Congreso de la República y que contará con el acompañamiento del Gobierno Nacional. Para esta organización, es necesario que en la búsqueda del fortalecimiento de la democracia y de la confianza en la institucionalidad se desarrollen esfuerzos dirigidos para promover e incrementar la participación ciudadana en escenarios políticos y electorales, ya sea través de la remoción obstáculos que limitan el ejercicio de estos derechos; la implementación de canales efectivos que puedan prevenir y atender oportunamente la violencia que sufren los liderazgos sociales y defensores de derechos humanos; y mediante la implementación de políticas de transparencia y acceso a la información para que la ciudadanía pueda ejercer un adecuado control social. 

Lo anterior, puede ser implementado a partir de metas claras que para su cumplimiento no se limiten al desarrollo de iniciativas legislativas sino también a través de la ejecución de programas y proyectos de carácter administrativo e interinstitucional que puedan atender a estos temas.

• 1.   GARANTÍAS PARA LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y ELECTORAL

En el artículo sobre la “Participación democrática para la reconstrucción del tejido social y la planificación participativa del desarrollo”, se esbozan algunos lineamientos como la Política Pública de Participación Ciudadana y Electoral y el Sistema Nacional de Planeación Participativa, que tienen como propósitos promover y fortalecer la participación. Sin embargo, a consideración de esta organización es pertinente avanzar, por lo menos en dos vías, que pueden ser incluidas en este artículo: la primera es a través de la implementación de programas para superar el déficit de acceso a puestos de votación; la segunda es mediante la disposición de compromisos y responsabilidades claras para impulsar el fortalecimiento del sistema político electoral.

1.1. Medidas para superar el déficit de acceso a puestos de votación

Desde la MOE se ha desarrollado el indicador de cobertura espacial de los puestos de votación y, a partir de este, se relaciona la superficie de cada municipio del país[1] con el número de puestos distribuidos en su territorio por la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). De acuerdo con este análisis, se identificó que en 283 municipios existe dificultad de acceso a puestos de votación, lo cual afecta el derecho a la participación de las comunidades localizadas en estos territorios.

Tabla No. 1 Municipios con dificultades de acceso a puestos de votación

Dificultad de Acceso a Puestos de Votación	Indicador de Cobertura Espacial de Puestos de Votación	Número de Municipios
Mediana Nacional	1 Puesto cada 59,88 km2	1.121
Media	1 Puesto cada 119,76 km2	109
Alta	1 Puesto cada 179,65 km2	124
Extrema	1 Puesto cada 598,82 km2	50
Total de municipios con dificultad de acceso a puestos de votación	1 Puesto de votación cada 795,24 Km2	283

1.2. Fortalecimiento del sistema democrático

Aunque tanto en las Bases del PND y el articulado radicado por el Gobierno se habla de manera general del fortalecimiento del sistema político electoral no se incluye ningún programa o política que concrete dicha aspiración. Lo anterior, a pesar de que se reconoce, entre otras cosas, que no se ha expedido la reforma político electoral promovida desde el Acuerdo Final de Paz.  Así las cosas, a excepción del Estatuto de la Oposición (Ley 1909 de 2018) y algunas medidas administrativas adoptadas por la Organización Electoral en el marco de las Elecciones Nacionales de 2022, son pocas las normas o iniciativas que se han desarrollado en los últimos años para ampliar y fortalecer el sistema político electoral. De esta manera, persisten las barreras para que ciertos sectores de la población puedan participar efectivamente en la conformación del poder político. Adicionalmente, la Organización Electoral atraviesa una crisis de confianza y credibilidad institucional, lo cual se acentúa por un marco normativo atomizado, insuficiente y que no da cuenta de las realidades políticas de la sociedad colombiana.

• 2.GARANTÍAS DE SEGURIDAD A LOS DEFENSORES DE DDHH Y LÍDERES SOCIALES

2.1. Violencia contra liderazgos (enfocado al sistema de monitoreo de afectaciones contra defensores de DDHH y líderes sociales)

Dentro del articulado del Plan Nacional de Desarrollo no hay menciones sobre el sistema de monitoreo de afectaciones contra defensores de Derechos Humanos y líderes sociales. Si bien artículos como el que se refiere al “Mecanismo para la prevención y atención integral de violencias y actos de discriminación a población LGBTIQ+” hace mención a sistemas de monitoreo específicos sobre poblaciones de especial protección, el programa propuesto no da continuidad al sistema nacional de monitoreo que consolidaba el Observatorio de Derechos Humanos de Presidencia.

En este sentido, desde la Misión de Observación Electoral – MOE, se ha hecho especial énfasis en que definir los sistemas de administración de información sobre la situación de seguridad de líderes y defensores en el territorio nacional ha sido un ejercicio complejo y con diferentes metodologías que no ha logrado emitir diagnósticos unívocos sobre el problema. Por esta razón, además de los monitoreos hechos desde entidades del Estado, múltiples organizaciones de la Sociedad civil también adelantan esta consolidación de información.

2.2. Fortalecimiento a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y preponderancia de esta instancia

La MOE ha identificado que la aplicación de políticas públicas para materializar el derecho a defender derechos humanos, se caracterizado por:

(i)                  una multiplicidad de instancias que dificulta el cumplimiento de colaboración armónica de las entidades del Estado en esta materia y,

(ii)                por una limitada participación de los beneficiarios, de líderes y comunidades vulneradas, que es esencial para el adecuado funcionamiento de cualquier mecanismo dirigido a protegerles o prevenir la violencia en su contra.

En Colombia, existen al menos diez instancias con responsabilidad sobre el entramado normativo del sistema de prevención y protección a líderes y defensores de derechos humanos. Esta amplia arquitectura institucional, no ha cumplido con el propósito de ser un sistema coordinado que permita atender y evaluar amenazas, así como emitir respuestas oportunas a las vulneraciones de seguridad que afectan a los distintos liderazgos en el país. Por el contrario, en estos diversos escenarios se ha evidenciado una desarticulación y abuso de la figura de las comisiones intersectoriales, consagradas en el artículo 45 de la Ley 498 de 1998, en la que su función de coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos se ve desdibujada por una creación reiterada de comisiones con casi las mismas entidades responsables para temas ligeramente distintos.

Esta concurrencia de los mismos actores deriva en la inoperancia del sistema en el sentido que:

(i)                  Genera un “embotellamiento institucional”, pues si los mismos altos funcionarios tienen que participar en tantas instancias que no son la prioridad de sus cargos, éstas no sesionan y los espacios no funcionan correctamente ni de forma sostenida, dejando en el limbo la capacidad de generación de respuestas desde el Gobierno Nacional ante este problema;

(ii)                Existe un riesgo de redundancia e ineficiencia si, desde de las autoridades convocadas a estas comisiones intersectoriales, no se delega a los mismos funcionarios ni se mantiene la memoria institucional sobre el funcionamiento de las políticas coordinadas allí;

(iii)              Existe una concentración de las funciones en el nivel central, lo cual afecta por un lado el principio constitucional de descentralización al evitar los diálogos y responsabilidades desde el orden territorial frente a la actuación ante la situación de violencia contra líderes y defensores, así como resta la posibilidad de generar espacios de participación para líderes, defensores y beneficiarios del programa.

En este sentido, para la MOE resulta interesante que desde el articulado propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo se propenda por el fortalecimiento y reactivación de  la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, no obstante, no es claro si esta instancia funcionaría como un ente rector de la política de protección y prevención de defensores de derechos humanos y líderes sociales.

2.3. Sistema Nacional de Convivencia para la Vida –SNCPV

Dentro de las estrategias planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo se establece la creación del Sistema Nacional de Convivencia para la Vida –SNCPV con el fin de facilitar espacios de intercambio que permitan construir rutas para asumir de manera democrática los diferentes conflictos.

Esta estrategia funcionará como un elemento crucial para la participación de líderes y lideresas dentro de la política de prevención y protección. Tal y como lo establecen las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, este sistema debe garantizar el acceso a fuentes de financiación en materia de convivencia y seguridad ciudadana y que existan estrategias que permitan fortalecer las capacidades nacionales y territoriales para la prevención y atención de delitos.

En este sentido, y en relación a las obligaciones que desde el artículo sobre “Estrategia de dialogo social para el fortalecimiento regional y la gestión de la conflictividad y la movilización social” del Plan de Desarrollo se le asignan a FONSECON, para la MOE no es claro cómo se cumpliría con esta nueva función sin la entrega de recursos adicionales a los que se registran a nivel territorial bajo este fondo.

Esta estrategia, tal y como está planteada, promueve la desarticulación entre los planes de protección a nivel sub nacional y los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) generando que las rutas de protección a nivel local se queden desfinanciados y sin posibilidad de que los departamentos y municipios ejecuten sus obligaciones como primer respondiente de acuerdo a lo estipulado en el decreto del 2252 de 2017.

• 3. TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

3.1. Necesidad de implementar una política integral y transversal para prevenir posibles hechos de corrupción

El Plan Nacional de Desarrollo debe ser una visión compartida del horizonte del país durante los próximos cuatro años. Sin embargo, el proyecto del PND presentado no recoge una preocupación de la ciudadanía y una realidad como la corrupción, que además fue uno de los grandes temas en la agenda de campaña del gobierno electo. Por eso, es más que evidente la ausencia de unos lineamientos para prevenir, investigar, controlar y sancionar posibles hechos de corrupción en la administración pública, también pertinentes de cara a los riesgos de corrupción que se pueden derivar de los nuevos sistemas, modalidades de contratación y fondos propuestos en los que se administrarán recursos del erario.  En este sentido, es necesario que:

1. La lucha contra la corrupción sea entendida como un eje transversal dentro del PND, a fin de que este fenómeno no se convierta en un obstáculo que impida o limite el cumplimiento de las metas y transformaciones que busca alcanzar el Gobierno Nacional.
2. A su vez, este eje transversal debe contar con un enfoque de acción que se enmarque dentro del espíritu del PND, bajo el cual se determinen de manera general las acciones que se deben implementar para promover una política de integridad y lucha contra la corrupción.

• Para desarrollar este eje transversal, el PND debe disponer como mecanismo idóneo la construcción e implementación de una Política Pública Nacional de Transparencia y Lucha Articulada contra la Corrupción, dentro de cuya formulación la Secretaría de Transparencia tenga un rol activo como entidad coordinadora. Esta política pública debe permitir una adecuada articulación entre autoridades de control, las diferentes ramas del poder público y la organización electoral, a fin de fortalecer las capacidades en la prevención, investigación y sanción de los hechos asociados a la corrupción, la cual debe tener en cuenta los aportes de otros actores no gubernamentales como la academia y la sociedad civil.

• Teniendo en cuenta que el PND contempla la creación e implementación de diversos fondos o patrimonios autónomos para la ejecución de recursos públicos y que cuyo régimen de contratación y administración estará sujeto a una posterior regulación, es necesario que de entrada se introduzcan mecanismos de seguimiento, monitoreo y rendición de cuentas con el propósito de identificar posibles riesgos de corrupción; acciones que podrían ser incluidas en Política Pública Nacional de Transparencia y Lucha Articulada contra la Corrupción.

3.2. Fortalecimiento de la participación ciudadana y control social a partir de la consolidación de la política de Estado Abierto en materia electoral

A lo largo del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, se evidencia su interés en fortalecer y promover la participación ciudadana. No obstante, en el texto todavía existe un margen de mejora en cuanto a la inclusión de aquellas garantías que hacen esto posible, especialmente, cuando hablamos del acceso oportuno y efectivo a la información pública. Y es que, cuanto menor sea la opacidad frente a las actuaciones, decisiones y procedimientos, mayor y más cualificada será la participación de la ciudadanía en tanto contará con elementos para incidir en el debate público. Por tanto, en una política de participación ciudadana como la planteada en el proyecto de PND no pueden faltar medidas de transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas para que ésta dé resultados.

El acceso efectivo y oportuno a la información pública también es indispensable a fin de llevar a la realidad la apuesta del Gobierno Nacional para recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones. Particularmente, existen algunos sectores en los cuales la desconfianza es mayor y, debido a su impacto en la legitimidad de la democracia, ameritan una mayor apertura, como es caso de los procesos electorales. Además, a través de ejercicios de observación electoral, se ha documentado que, especialmente en las elecciones, persisten asimetrías en el acceso a la información pública, lo cual limita la participación ciudadana y el control social, aún más debido a la acelerada incorporación de tecnologías.

3.3. Posibles riesgos de corrupción por flexibilización de estándares para la selección de contratistas estatales

La MOE también ha identificado en el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo una flexibilización en los estándares para la selección de contratistas estatales con la que, si bien se pretende la inserción productiva de las economías populares, también se podrían generar riesgos de corrupción. Hablamos, específicamente, del artículo sobre la “Participación en contratación y compras públicas mediante asociaciones público populares”, por el cual se permite a las entidades públicas celebrar contratos directamente con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro para formar Asociaciones Público-Populares con los siguientes objetos:

«La ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico, economía del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios».

Esto, que sería en la práctica una nueva causal de contratación directa, extiende el ya vasto alcance de las modalidades excepcionales de selección de contratistas, a través de las cuales se ejecutan más del 70 % de las compras públicas según mediciones de distintas organizaciones. Para la MOE, todo lo anterior es preocupante, por los siguientes motivos:

• En primer lugar, la contratación directa restringe la competencia en las compras públicas y da rienda suelta a la discrecionalidad de los ordenadores del gasto.
• En segundo lugar, no existen mayores claridades sobre cómo operará la contratación y compra mediante asociaciones público populares.
• Aunque es mediante una ley que se debe establecer un régimen jurídico para las asociaciones público-populares en donde se defina concretamente dicho esquema de contratación, su ámbito de aplicación, sus principios rectores y el sistema de asignación y retención de riesgos de las partes, éstas entrarán funcionar a través de la regulación administrativa; sin que se permita mayor deliberación en un espacio como el Congreso de la República.

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