Informe de Observación Elecciones Nacionales 2022: Congreso y Presidencia de la República
Jul 17, 2023

En el año 2022, cerca de 39 millones de personas en Colombia fueron llamadas a las urnas, en un contexto de luces y sombras: importantes avances en la inclusión para la participación política de  sectores y territorios excluidos de bienes y servicios básicos a los que se tiene mejor acceso en el centro del país, lo que  se contrapone a un contexto de violencia que no cesa; una persistente fragilidad de la democracia que se hace evidente  en irregularidades y delitos electorales, así como por medio de una relación soterrada entre la corrupción político-privada, un uso desmedido de recursos en las campañas electorales; una reforma política necesaria que aún está pendiente; y un proyecto de nuevo Código Electoral que sigue sin entrar en vigor.

El 13 de marzo de 2022 fueron elegidos 295 congresistas y el 29 de mayo y 19 de junio del mismo año, al nuevo Presidente y Vicepresidenta de la República. Por lo que hace al órgano legislativo, al igual que en las elecciones al Congreso de 2018, estuvieron en disputa 108 curules al Senado: 100 electas en circunscripción nacional ordinaria; 2 en circunscripción nacional indígena; 1 por ocupar el segundo lugar en la elección presidencial (en aplicación del Estatuto de la Oposición); y 5 otorgadas directamente al partido Comunes (producto del proceso de reincorporación política del acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC).

Para la Cámara de Representantes, en cambio, se disputaron 187 curules (a diferencia de las 171 que estuvieron en juego en el 2018): 161 electas en circunscripción territorial ordinaria (32 departamentos más Bogotá); 2 en circunscripción especial nacional de comunidades afrodescendientes; 1 en circunscripción especial nacional indígena; 1 en circunscripción especial para colombianos en el exterior; 1 por ocupar el segundo lugar en la elección vicepresidencial; 5 más otorgadas directamente al partido Comunes (también producto de la reincorporación política del acuerdo de paz); y por primera ocasión,16 curules para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CITREP), también producto del acuerdo entre el gobierno y la guerrilla de las FARC.

Pese a que en 2015 fue aprobado el otorgamiento de una curul adicional en la Cámara de Representantes para la comunidad raizal del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la misma no se ha hecho efectiva, debido a que no se han reglamentado las condiciones para su elección. Con este, es el segundo proceso electoral de Congreso de la República que se realizó incumpliendo el compromiso de abrir espacios para su participación y representación efectiva, ante el desdén de las organizaciones políticas representadas en esa misma Corporación Pública.

Pero, no solo el Congreso se ha ampliado. Para este proceso electoral además de los 16 partidos políticos que en la pasada legislatura tenían asiento en el mismo, se contó con 6 nuevas organizaciones políticas reconocidas jurídica y administrativamente que pudieron avalar candidaturas o participar en coaliciones, y con las que se brindarían mayores alternativas políticas a la diversidad ideológica colombiana.

No obstante, contrario a la expansión en el número de organizaciones políticas, las coaliciones fueron las que más aumentaron en la inscripción de candidaturas para las elecciones a Congreso de 2022. Así, mientras que solo una lista usó esta figura para el Senado en las elecciones de 2018, en esta oportunidad se tuvo 3 listas que integraron a 14 partidos políticos con personería jurídica. De esta forma, del total de 22 organizaciones políticas con personería jurídica, el 64%, es decir 14 partidos políticos, inscribieron candidatos y candidatas por medio de la figura de coaliciones.

Al respecto, el incremento en la participación partidista a través de coaliciones ha generado nuevas tensiones que derivan de problemáticas viejas, pero que no fueron atendidas en su momento: la falta de una regulación de esta figura en la legislación colombiana, llevó a que, para este proceso electoral se mantuviera la falta de claridad respecto de cómo les aplicarían las reglas de actuación en bancadas, las declaratorias políticas entre otras disposiciones que fueron previstas en ley para las organizaciones partidistas, pero que no incluyen una mención expresa para las coaliciones.

Por otra parte, el crecimiento en el número de organizaciones políticas tampoco reflejó un cambio sustantivo en la representación política de las mujeres. Mientras que en el 2018 el 34.47% del total de candidaturas al Congreso fueron ocupadas por mujeres, para este año, esta cifra solo incrementó al 39.89%, aún muy lejana a la paridad. Asimismo, de las 538 listas inscritas para el 2022, solo 162 (30%) fueron encabezadas por mujeres, lo que se tradujo en un incremento de solo el 4%, respecto de las elecciones legislativas anteriores.

Así, a pesar del trabajo de las mujeres por ocupar espacios de representación en condiciones de igualdad y libre de cualquier forma de violencia, la representación efectiva sigue sin estar resuelta. Estando pendiente la implementación del principio de paridad en las elecciones a corporaciones públicas, pareciera que el mínimo de la cuota de género actual se hubiera convertido en el máximo. En este contexto, no puede dejar de mencionarse el caso del movimiento Estamos Listas Colombia, mismo que cumplió con la cuota del 30% pero para los hombres (al inscribir un 58,75% de mujeres y solo un 31.25% de hombres). Ello, como un mensaje claro de exigencia tangible desde las mujeres, de hacer parte de la representación política y no solo de la participación.

En contravía de estas reticencias por parte de las organizaciones políticas de garantizar la inclusión de grupos históricamente excluidos o subrepresentados, desde el Consejo Nacional Electoral (CNE) se optó por un camino distinto. Retomando de forma íntegra una propuesta formulada por la MOE, Caribe Afirmativo y la Fundación Grupo de Acción y Apoyo a Personas Trans (GAAT), la autoridad electoral expidió el 13 de noviembre de 2020 la Resolución 3480 “Por medio de la cual se adopta el protocolo para promover medidas que garanticen el derecho al voto de las personas trans en igualdad de condiciones y libre de discriminación”. Como parte de su implementación, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) como el CNE incluyeron materiales de capacitación en el Sistema Integral de Capacitación Electoral (SICE) para la fuerza pública y jurados de votación con funciones en las elecciones a Congreso, incluyendo las CITREP.

Un punto que se debe destacar en torno a este protocolo es precisamente que hace eco de la máxima “nada de nosotros sin nosotros”, pues surgió luego de un trabajo de la Organización Electoral con las personas beneficiarias, por lo que sus problemáticas específicas y preocupaciones fueron retomadas por la autoridad electoral.

Por otra parte, el 15 de diciembre del 2021, mediante la Resolución 8947, el CNE también aprobó el “Protocolo para promover una mayor participación política de las mujeres, para garantizar el derecho al voto en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, prevenir y atender los casos de violencia contra las mujeres en la política”, mismo que representa un claro avance, y que se puede nutrir para futuras elecciones, de las recomendaciones formuladas por la Misión de Observación Electoral (MOE) en la propuesta de “Protocolo modelo para la prevención y atención integral de la violencia contra las mujeres en política”.

Ahora bien, pese a las barreras que aún persisten en torno a las garantías de participación política de todas las personas en igualdad, uno de los mayores avances a destacar en este proceso electoral es la inclusión de territorios y víctimas del conflicto armado. Pues, por mandato de la Corte Constitucional, el 25 de agosto de 2021, el Presidente de la República publicó el Acto Legislativo 02, “por el cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes” para los períodos 2022-2026 y 2026-2030. Más allá de los claroscuros en su reglamentación y principalmente en su implementación, las mismas representan la apuesta más grande en materia de inclusión política y electoral, a nivel poblacional y territorial que se ha hecho en el país desde la Constitución de 1991.

De otra parte, de acuerdo con lo observado, se encontró la necesidad de resaltar el  recrudecimiento del conflicto armado colombiano, pues para el momento de la elección presidencial se tuvo un registro de 747 acciones armadas y 547 amedrentamientos. Por esto, como en cada proceso electoral desde el 2007, con el apoyo de un Grupo Técnico de analistas independientes, universidades, centros de pensamiento y otras organizaciones, se elaboró un Mapa de Riesgo Electoral (MRE), para identificar, prevenir, mitigar y reaccionar ante  problemas que pueden afectar la normalidad de las elecciones. Asimismo, dada la coyuntura de las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz (CITREP), además del ya tradicional MRE publicado para las elecciones nacionales, se desarrolló un mapa exclusivo para las CITREP.

Dada esta situación de violencia que ha tenido lugar en el país, además de la actualización que siempre se realiza semanas antes de las elecciones legislativas, se debió realizar una segunda actualización del mapa de riesgo por factores de violencia con el fin de observar el contexto de violencia en los últimos 2 meses y medio previos a las elecciones presidenciales, situación sin precedentes en 16 años de labores continuas de la MOE. En dicha actualización se emitieron un conjunto de alertas que, desafortunadamente tuvieron materializaciones por medio de acciones armadas que afectaron la jornada electoral en ambas vueltas.

En lo que se refiere a la preparación y disposición del proceso electoral, a diferencia de otras elecciones, las del 2022 enfrentaron desafíos particulares, algunos surgieron como consecuencia de la declaratoria de la pandemia del COVID-19 y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para controlar su propagación y mitigar sus efectos. Así, la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social el 12 de marzo de 2020 (Resolución 385 ) fue prorrogada en varias oportunidades de manera que estaba vigente a lo largo del proceso comicial (Resolución 666 de 2022).

Si bien durante el inicio de la emergencia sanitaria no se encontraban en curso procesos electorales nacionales, las diferentes medidas destinadas a limitar la movilidad y la concentración de personas tuvieron repercusiones en la logística electoral. Específicamente, esto supuso la suspensión de la convocatoria de elecciones atípicas y de Consejos municipales, locales y distritales de juventud, e incluso la suspensión de la entrega de los formularios necesarios para el trámite de mecanismos de participación ciudadana como la revocatoria de mandato. Como una respuesta a este fenómeno, en un primer momento el Ministerio de Salud adoptó el protocolo de bioseguridad en los procesos electorales a cargo de la RNEC mediante la Resolución 958 de 2020 y posteriormente, en abril de 2021, la entidad conceptuó a favor de la recolección de firmas siempre y cuando se acataran los respectivos protocolos de bioseguridad.

En las elecciones de Congreso se pudo evidenciar una reticencia a lo que fueron las garantías de acceso a la información por parte de la RNEC, que derivaron en un retroceso en lo que se refiere a la información que en procesos electorales anteriores ya se venía entregando a la ciudadanía y organizaciones políticas. Como ejemplo se puede plantear la no realización de mesas de consulta con sociedad civil, organismos de control y partidos políticos sobre los prepliegos y pliegos de contratación, o los accesos que la RNEC entregaba a la observación electoral y organismos de investigación y control para ver el comportamiento de la inscripción de cédulas. Este tipo de omisiones llevaron a que se tuviera un proceso electoral en el que no se tenía claro cómo se iban a desarrollar algunos procedimientos que hacen parte de las elecciones ni los datos definitivos del censo electoral.

Posteriormente al desarrollo de la elección de Congreso y tras evidenciarse una serie de inconsistencias en los resultados del preconteo respecto del escrutinio, se mantuvo una situación de desinformación en la que no se tenía respuesta consistente sobre lo ocurrido con los resultados electorales. Situación que conllevó a   un clima de desconfianza por parte de la ciudadanía y las organizaciones políticas, las cuales buscaron ser reducidas a través de la solicitud de auditorías a los sistemas, que por no haber sido previstas durante el proceso de contratación resultaron irrealizables.

Así, las elecciones presidenciales fueron impactadas por un clima de desconfianza en la Organización Electoral, como consecuencia de lo ocurrido en las elecciones del Congreso de la República. Situación que se evidenció en las acciones judiciales que rodearon el proceso de conteo y escrutinio de las elecciones que, junto a múltiples solicitudes de las organizaciones políticas y de la observación electoral, exigían mayores y mejores medidas de transparencia en los distintos procedimientos adelantados por la RNEC y el CNE. De esta manera, el acceso a información se convirtió en la principal exigencia de todos los intervinientes en el proceso electoral.

En este sentido, la Organización Electoral tuvo que adelantar una serie de acciones correctivas en la marcha, reaccionando a las demandas que se presentaban principalmente en las Comisiones de Seguimiento Electoral y en estrados judiciales. Esto conllevó que, procedimientos que estaban en marcha y operando dentro de los términos en que se habían planeado y contratado tuvieran que ser objeto de modificaciones. El presente informe recoge y analiza estos comportamientos que, sin duda, representaron un reto en el ejercicio de monitoreo del proceso electoral.

Este proceso electoral presentó como una innovación la implementación de herramientas tecnológicas para algunos procedimientos, como la inscripción de cédulas. Sin embargo, no hubo información suficiente por parte de la Organización Electoral respecto de sus desarrollos que permitieran generar confianza tanto de la ciudadanía, como de las organizaciones políticas, incluso se generaron fuertes cuestionamientos que afectaron   la legitimidad de los resultados. Situación que estuvo acompañada por la ausencia de auditorías públicas e independientes que permitieran identificar cómo fue el funcionamiento de estas soluciones tecnológicas.

Ante este panorama, la ciudadanía colombiana, tanto residentes en el país como en el exterior, habilitada por la Constitución para participar en las elecciones y determinar la elección del presidente de la República ascendió a 39.002.239 de personas. De este conjunto, el 51,2% corresponde a mujeres y 48,8% a hombres, los cuales se distribuyeron en un total de 12.513 puestos y 102.152 mesas de votación. Es importante destacar que esta dimensión de la elección presidencial en nuestro país está lejos de ser homogénea, pues, del conjunto total de personas electoras, 4.791.139  están habilitadas para ejercer su derecho al sufragio en zonas rurales, algunas de ellas ubicadas en las zonas de mayor impacto del conflicto armado colombiano y priorizadas a través de las regiones llamadas CITREP, en donde se concentra el 25,8% de  electores rurales, regiones donde en  170 puestos de votación fue la primera vez que se acercó la Organización Electoral para facilitar el acceso a este derecho. En este contexto, como se ha hecho para anteriores procesos electorales, la MOE desplegó un equipo de observación para las elecciones tanto de Congreso como de la primera y segunda vuelta presidencial. Este equipo de observación, compuesto por personas nacionales y extranjeras monitorearon el estricto cumplimiento de la normativa electoral en el territorio nacional y en aquellos países en los que se habilitó la votación de connacionales. Además de la observación tradicional, para estos comicios, la MOE implementó una observación con enfoques diferenciales, con el fin de contribuir a superar las barreras que impiden a ciertos grupos poblacionales participar en igualdad de condiciones en los procesos electorales. Particularmente, se implementaron metodologías e instrumentos específicos para hacer seguimiento a la participación electoral de personas con discapacidad, así como al cumplimiento del “Protocolo de voto trans”.

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